化学工业产品标准审查细则
化工部
化学工业产品标准审查细则
1991年3月20日，化工部
第一章 总 则
第一条 根据《中华人民共和国标准化法）和《化学工业产品标准化工作管理办法》，为保证标准质量，特制定本细则。
第二条 审查的原则按《中华人民共和国标准化法》、国家技术监督局发布的国家、行业标准化管理办法和《化学工业产品标准化工作管理办法》的有关规定。
第三条 本细则适用于制定、修订化学工业国家标准、行业标准的审查。审查地方标准、企业标准亦应参照使用。
第二章 审 查 内 容
第四条 审查标准内容：
（一）与我国有关法律、法规、强制性标准是否一致，与国际标准是否协调；
（二）技术内容是否符合我国有关方针、政策和经济技术发展方向，技术规定是否先进、安全、可靠和经济合理、各项规定是否完整等；
（三）贯彻标准的要求、措施建议和过渡办法是否适当；
（四）标准的编写应符合ＧＢ1《标准化工作导则》的要求。
第三章 审 查 职 责
第五条 主持人职责
（一）确定审查日程；
（二）组织讨论、评议、及时归纳意见；
（三）组织技术协调；
（四）组织提出审查意见和结论、会议纪要。
第六条 起草人职责
（一）介绍标准编制情况和依据；
（二）负责解释和处理代表或单位提出的问题；
（三）协助主持人技术协调；
（四）根据汇总意见修改送审稿，提出批报稿。
第七条 代表职责
（一）科学态度、实事求是地反映情况和提出修改意见；
（二）参与技术协调；
（三）讨论审查意见和结论、会议纪要。
第四章 审 查 任 务
第八条 审查组织
凡成立专业标准化技术委员会（或分技术委员会、标准审查委员会）的，由技术委员会按《全国专业标准化技术委员会章程》组织进行。
未成立专业标准化技术委员会（或分技术委员会、标准审查委员会）的，由项目主管部门或其专业标准化技术归口单位组织进行。
组织审查时，应有各有关部门的主要生产、使用、经销、科研、检验等单位及大专院校的代表参加。
第九条 审查形式
审查主要分为函审、会审两种形式。
涉及面小意见分歧不大的送审稿宜进行函审。
对标准技术、经济意义重大、涉及面广、分歧意见较多的送审稿宜进行会审。
第十条 审查申请
为使标准审查工作顺利进行，对技术复杂、涉及面广、协调工作不够充分的标准，起草单位根据需要可以在提出标准审查申请报告前组织预审。
起草单位在广泛征求意见、充分研究讨论、主要技术问题基本解决，各方面意见基本一致的前提下，完成送审稿后，即可提出《关于××标准（××××××）审查申请报告》（附件一）。
申请报告应附有下列资料：
（一）送审稿；
（二）编制说明；
（三）意见汇总处理表（附件二）；
（四）化学工业产品技术标准审查表（填完前四项内容）（附件五）；
（五）其他有关材料。
第十一条 初 审
专业标准化技术委员会或专业标准化技术归口单位收到起草单位“审查申请报告”后，对有关资料进行初审。
初审主要内容：
（一）编制工作是否完成了必要的程序；
（二）资料是否齐全和符合要求；
（三）主要技术问题是否基本解决，各方面意见是否基本一致。
初审通过后，填写“化学工业产品技术标准审查表”第五项内容，由组织审查标准部门发寄审查通知。
初审未通过，将有关资料退还给起草单位。
第十二条 函审
由组织审查标准部门在函审表决前两个月将函审通知和下列资料提交给函审的部门、单位和人员。
（一）送审稿；
（二）编制说明；
（三）意见汇总处理表（附件二）；
（四）函审单（附件三）；
（五）其他有关材料。
若函审结果占发寄函数的四分之三以上票数同意则函审通过。标准起草人不能参加表决，其所在单位的代表也不能超过参加表决者四分之一。函审国家标准、行业标准回函率不足三分之二时，应重新组织审定。
组织审查标准部门填写函审结论（附件四）。
第十三条 会审
组织审查标准部门于会前一个月发出通知并附下列资料：
（一）送审稿；
（二）编制说明；
（三）意见汇总处理表（附件二）；
（四）其他有关材料。
会审议程一般是由主持人宣布议程和要求。起草单位介绍编制情况和依据，代表提出修改意见，讨论、协商、起草单位对提出的问题作必要的解释和提出处理意见，主持人及时协调归纳审查意见，通过结论和纪要。
会审时应充分发扬技术民主，允许代表们发表各种不同意见，重大的实质性否定意见应有充分论据和数据。
一般情况下不采取投票办法，如需投票时，必须有到会人数的四分之三以上票数同意，则会审通过，标准起草人不能参加表决，其所在单位的代表也不能超过参加表决者四分之一，会议出席率不足三分之二时，应重新组织审查。
第十四条 函审或会审通过后，由组织审查部门主持人填写“化学工业产品技术标准审查表”第六项内容。
第十五条 起草单位按审查意见和结论，整理报批稿草案，提交组织审查部门审查合格后报化学工业部科技司标准处、抄报化工产品标准审查委员会或化工机械产品标准审查组。
第五章 审 查 结 论
第十六条 在实质性分歧意见基本协调一致或妥善处理后，通过的审查意见和结论，应有下列内容：
（一）综合技术评价；
（二）采用标准程度和水平；
（三）实质性分歧意见的处理意见；
（四）贯彻措施建议（含强制性或推荐性标准建议、废止现行标准建议、组织实施技术措施等）；
（五）结论。
第十七条 以编制标准质量及实质性问题解决程度，一般结论可分为以下三种：
（一）通过或局部内容（或文字）经编辑性修改后通过，可上报审批；
（二）基本通过，对个别遗留的实质性问题作进一步协调或补充并写出专题报告后，可上报审查。
（三）未通过，对一些遗留的实质性问题作进一步协调或补充后，进行第二次审查。
第六章 附 则
第十八条 本细则由化学工业部负责解释。
第十九条 本细则自发布之日起施行。
附件
附件一：关于××标准《××××××》审查申请报告
专业标准化技术委员会
或专业标准化归口单位：
根据化学工业部（××）化科×字第××号文“××××××”要求，现已提出
《××××××》××标准送审稿草案。我单位认为该标准草案已具备了审查条件，建
议予以安排审查。
现送上下列资料：
×××
×××
建议下列单位和人员参加审查：
×××
×××
建议审查形式和地点、时间：
起草单位（章）
19××年××月××日
附件二：意见汇总处理表标准名称 负责起草单位 承办人： 电话： 年 月 日填写
┏━━━┳━━━━━━━━┳━━━━━━━┳━━━━━━┳━━━━━━┳━━━┓
┃序 号┃ 标准章条编写 ┃意 见 内 容┃ 提出单位 ┃ 处理意见 ┃备 注┃
┣━━━╋━━━━━━━━╋━━━━━━━╋━━━━━━╋━━━━━━╋━━━┫
┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃
┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃
┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃
┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃
┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃
┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃
┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃
┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃
┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃
┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃
┣━━━┻━━━━━━━━┻━━━━━━━┻━━━━━━┻━━━━━━┻━━━┫
┃说明： ┃
┃ ①发送《征求意见稿》的单位数： 个 ┃
┃ ②收到《征求意见稿》后的回函单位： 个 ┃
┃ ③收到《征求意见稿》后，回函并有建议或意见的单位数： 个 ┃
┃ ④没有回函的单位数： 个 ┃
┃ （注：在最后一页下面附上说明） ┃
┗━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━┛
附件三：标 准 函 审 单
┏━━━━━━┳━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━┓
┃ 标准名称 ┃ ┃
┣━━━━━━╋━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━┫
┃ 起草单位 ┃ ┃
┣━━━━━━┻━━┳━━━━━━┳━━━━━━┳━━━━━━━┫
┃ 函审表决单总数 ┃ ┃ 本单编号 ┃ ┃
┣━━━━━━┳━━┻━━━━━━┻━━━━━━┻━━━━━━━┫
┃ 发出日期 ┃ 19 年 月 日 ┃
┣━━━━━━┻┳━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━┫
┃ 投票截止日期┃ 19 年 月 日 ┃
┣━━━━━━━┻━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━┫
┃表决态度： ┃
┃ 赞成 ┏━━━━━┓ ┃
┃ ┗━━━━━┛ ┃
┃ 赞成，但有建议或意见 ┏━━━━━┓ ┃
┃ ┗━━━━━┛ ┃
┃ 不赞成，如采纳建议或意见改为赞成 ┏━━━━━┓ ┃
┃ ┗━━━━━┛ ┃
┃ 弃权 ┏━━━━━┓ ┃
┃ ┗━━━━━┛ ┃
┃ 不赞成 ┏━━━━━┓ ┃
┃ ┗━━━━━┛ ┃
┣━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━┫
┃建议或意见理由如下 ┃
┃ ┃
┣━━━━━━━━━━━━━━━┳━━━━━━━━━━━━━━━┫
┃审查单位（盖公章） ┃技术负责人（签名） ┃
┃ ┃ ┃
┃ ┃ ┃
┃ 年 月 日┃ 年 月 日┃
┣━━━━━━━━━━━━━━━┻━━━━━━━━━━━━━━━┫
┃说明：①表决方式是在选定的方框内划“√”的符号只可划一次，选划┃
┃ 两个框以上者按废票处理（废票不计数）。 ┃
┃ ②回函说明提不出意见的单位按赞成票计；没有回函说明的按弃┃
┃ 权处理。 ┃
┃ ③回函日期以邮戳为准。 ┃
┃ ④建议或意见和理由栏，幅面不够可另附纸。 ┃
┗━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━┛
审查单位承办人： 电话：
附件四： 标 准 函 审 结 论 表
┏━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━┓
┃标准名称 ┃
┣━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━┫
┃起草单位 ┃
┣━━━━┳━━━━━━┳━━━━━━┳━━━━━━━━━━━━┫
┃ ┃ 发出日期 ┃组织函审单位┃ ┃
┃函审时间┣━━━━━━╋━━━━━━┻━━━━━━━━━━━━┫
┃ ┃投票截止日期┃ ┃
┣━━━━┻━━━━━━┻━━━━━━━━━━━━━━━━━━━┫
┃回函情况 ┃
┃函审表决单总数： ┃
┃赞成：共 个单位 ┃
┃赞成，但有建议或意见：共 个单位 ┃
┃不赞成，如采纳建议或意见改为赞成：共 个单位 ┃
┃弃权：共 个单位 ┃
┃不赞成：共 个单位 ┃
┃未复函：共 个单位 ┃
┣━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━┫
┃函审结论： ┃
┃ ┃
┃ ┃
┃ ┃
┣━━━━━━━━━━━━━━┳━━━━━━━━━━━━━━━━┫
┃负责起草单位： ┃组织函审单位： ┃
┃ ┃ ┃
┃技术负责人：（签名、盖公章）┃技术负责人：（签名、盖公章） ┃
┃ ┃ ┃
┃ ┃ ┃
┃ 19 年 月 日┃ 19 年 月 日┃
┗━━━━━━━━━━━━━━┻━━━━━━━━━━━━━━━━┛
组织函审单位承办人： 电话：
附件五：
化 学 工 业
产 品 技 术 标 准 审 查 表
标准名称：__________________________________________________
起草单位：__________________________________________________
主办单位：__________________________________________________
复核单位：__________________________________________________
年 月 日
┏━━━━━━┳━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━┓
┃技术标准名称┃ ┃
┣━━━━━━╋━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━┫
┃ 任务来源 ┃ ┃
┣━┳━━━━┻━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━┫
┃主┃主要内容： ┃
┃ ┃ ┃
┃要┃ ┃
┃ ┃ ┃
┃编┃ ┃
┃ ┃技术依据：（包括采用程度） ┃
┃制┃ ┃
┃ ┃ ┃
┃工┃ ┃
┃ ┃ ┃
┃作┃ ┃
┃ ┃国内外标准对比： ┃
┃内┃ ┃
┃ ┃ ┃
┃容┃ 起草人员：____________（签名） 月 日┃
┣━╋━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━┫
┃ ┃ ┃
┃负┃ ┃
┃责┃ ┃
┃起┃ ┃
┃草┃ ┃
┃单┃ ┃
┃位┃ ┃
┃意┃ ┃
┃见┃ ┃
┃ ┃ 单位：____________（公章） 月 日 ┃
┗━┻━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━┛
┏━┳━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━┓
┃ ┃ ┃
┃专┃ ┃
┃业┃ ┃
┃归┃ ┃
┃口┃ ┃
┃单┃ ┃
┃位┃ ┃
┃或┃ ┃
┃技┃ ┃
┃术┃ ┃
┃委┃ ┃
┃员┃ ┃
┃会┃ ┃
┃秘┃ ┃
┃书┃ ┃
┃处┃ ┃
┃意┃ ┃
┃见┃ ┃
┃ ┃ ┃
┃ ┃单位：_____（公章）初审人员：_________（签名） 月 日┃
┣━╋━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━┫
┃ ┃ ┃
┃审┃ ┃
┃查┃ ┃
┃会┃ ┃
┃议┃ ┃
┃结┃ 主持单位 ┃
┃论┃主持单位_____（公章 负责人_____（签名） 月 日┃
┃ ┃ 技术委员会 ┃
┣━╋━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━┫
┃ ┃ ┃
┃复┃ ┃
┃核┃ ┃
┃意┃ ┃
┃见┃单位：________（公章）复核人员：_____（签名） 月 日┃
┣━╋━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━┫
┃ ┃ ┃
┃备┃ ┃
┃ ┃ ┃
┃ ┃ ┃
┃注┃ ┃
┗━┻━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━┛
摘要：近年来，司法实践中出现了许多关于行政证明行为的行政诉讼案件，各地法院的做法不一致，有的作为行政诉讼案件受理，而有的则予以驳回，但这些案件都反映了行政证明行为可诉性的相关问题。行政证明行为的可诉性在理论上具有探讨的价值，行政证明行为的可诉性到底有无法理依据？影响可诉性的因素是什么，对其审查标准如何界定？本文将对上述问题作简要探讨。
随着我国法治建设的不断推进和服务型政府的建立，新兴行政行为层出不穷。例如，行政机关和某些非政府组织就特定的事实状态、权属关系等做出明确宣示并出具相应证明的行为，在行政管理实践中大量存在。这些具有公信力的证明活动对于维护社会秩序、促进物权流转起到了促进作用，但是由这种证明行为引发的纠纷也逐渐增多。
一、实践引发的思考
案例一：原告夏善荣系徐州市奎山乡关庄村村民，因旧城改造，原有房屋被拆除。1999年7月，其与奎山乡关庄村委会签订《拆迁协议书》，约定在世纪花园住宅小区为夏善荣安置住房。2001年5月8日，恒信房产公司向被告徐州市建设局申请竣工综合验收。2001年6月18日，徐州市建设局在组织专家现场验收后，为恒信房产公司颁发了15号验收合格证书。原告夏善荣却认为，被告验收时世纪花园住宅小区尚未安装电表，明显不具备竣工合格条件，被告却为第三人颁发验收合格证，严重损害原告利益，请求判令撤销被告颁发的15号验收合格证。
在该案的一审、二审中，法院作出了维持徐州市建设局作出的具体行政行为的判决，直到在再审阶段，江苏省高院以无论世纪花园住宅小区所在的土地是国有还是集体所有，徐州市建设局都必须依其享有的职权才能对该住宅小区组织综合竣工验收，属于依法行使职权行为，且在竣工综合验收后颁发的15号验收合格证，直接影响到了世纪花园住宅小区居民的利益，属于使相对人权益受到损害的行为为由，认定徐州市建设局颁发15号竣工验收合格证系依法履行职权，且对相对人具体权益产生影响的具体行政行为，属于可诉事项，否定了原审第三人恒信房产公司认为徐州市建设局对世纪花园颁发验收合格证的行为不属于行政诉讼受案范围的主张。
案例二：一律师因代理一起继承案件的需要，持介绍信向某派出所调查对方当事人赵某与案外人赵某某的户籍信息。经查阅相关档案，派出所出具了一份赵某的户籍证明，并在户籍证明的备栏中注明赵某某与赵某系父子关系。律师将此份有利于其当事人的户籍证明交至法庭后，赵某随即向法院提起行政诉讼，并以派出所出具的户籍证明形式违法且内容缺乏事实依据为由，请求法院判令撤销。对于本案是否属于法院受案范围，有人认为，户籍证明不给当事人创设新的权利义务即对当事人的权益没有影响，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第（六）项的规定，此类案件不属于人民法院行政诉讼的受案范围，故应裁定不予受理。而笔者认为该户籍证明以国家公权力证实了赵某某与赵某的身份关系，属证明身份关系的行政证明行为，且对行政相对人的权利义务有实质性影响，故具有可诉性。
那么，行政机关出具相关证明的行为是否属于行政诉讼的受案范围，行政证明行为的性质如何界定，是否属于行政诉讼的受案范围，行政证明行为是否具有可诉性，其可诉性的依据是什么？这些问题一直受到司法界和学术界的高度关注，在司法实践中，各地法院对证明性行政行为是否属人民法院行政诉讼的受案范围的标准也不一样，对证明性行政行为的可诉性，有的法院按行政案件受理，有的法院将证明性行政行为拒之门外。人民法院行政诉讼受案范围的不统一，在司法实践中造成了一定的混乱。
二、行政证明行为可诉性的理论基础
（一）行政证明行为的概念及性质界定
行政证明行为是指行政机关证实相对人权利或者具有法律意义的资格以及事实的行为，是行政机关依职权或应申请，对法律上的事实、性质、权利、资格或者关系进行的甄别和认定，包括鉴定、认定、鉴证、公证、证明等。[1]这一定义为国内多数学者所接受。但这一定义并不能清楚的将其与行政确认、准行政行为等概念界定开，有过大、过全之嫌，笔者认为，这与对行政证明行为性质的认定有关。目前理论界普遍认为行政证明行为从属于其他一些行政行为，这是对行政证明行为地位的降低，是对行政证明行为地位的忽略。[2]笔者认为，行政证明行为是一种独立的具体行政行为。在这些行政行为中，与行政证明行为最难区分的是行政确认行为。笔者认为两者的主要区别在于：是否创设新的法律关系，是否仅系对原有法律关系的重新证明。就行政确认而言，它将创设新的法律关系，如颁发结婚证，虽然事实上当事人的婚姻状态已经存在，国家只不过以公权力的形式予以承认，但就是通过给当事人颁发结婚证，宣告了当事人之间法律上婚姻关系的成立，而非以前的事实婚姻关系。但是如果男女双方在领取结婚证后又丢失，请求民政部门的婚姻登记机构开具证明，婚姻登记机构开具证明的行为，则属于行政证明行为。另外，对于公证行为，随着《中华人民共和国公证法》的出台，公证机构的性质得以明确，该法第六条明确规定：公证机构是依法设立、不以营利为目的，依法独立行使公证职能，承担民事责任的证明机构。至此，当事人对于公证行为不服的，一律采用民事诉讼的方式予以解决，公证行为的行政不可诉性得到了立法的统一。
因此，行政证明行为是不同于其他具体行政行为的一种独立的行政行为。它的最主要特征是具有证明性，这种证明性体现在其对相对人权利义务的非设定性，即行政证明行为不赋予相对人权利，也不为相对人创设义务，只是以证书、证件等形式，为相对人证明涉及人身、财产或其他相关事项。这种证明行为产生的法律效果是间接的还是直接的，不产生直接法律效果是否就是不产生实际影响，理论界一直存有分歧。直接法律效果主要指行政行为与相对人权利义务的增减得失存在直接联系，实际影响则指行政行为已经对相对人权益造成损害而言。行政行为的直接法律效果可能产生实际影响，但实际影响并不都是由具有直接法律效果的行为产生的，某些行政行为尽管并不直接设定相对人的权利义务，但却可能对相对人的权益产生实际影响。而行政证明行为是大多数登记行为或其他行为的一个前提条件，现实生活中较多的是对身份、学历、财产状况、资信情况、履历情况、婚姻状况、健康状况、家庭状况等的证明。证明的后面，往往存在一个潜在的行为，对当事人的权利，如就业权、知情权、婚姻权等进行处分或规制。如果行政机关违法或者滥用证明权，必然给相对人带来利益上的损害。基于信赖行政行为合法而取得的利益应当受到保护的原则，如因行政证明的违法而导致后续行政行为的撤销，行政机关对于错误的证明行为承担法律责任是毋庸置疑的。正如有学者所述：“以‘间接的形式’加强了新的主体对相关事实处分的效果，或者对抗该效果时，就意味着开始对权利义务产生直接的、实质性影响，这时它就具有了可诉性。”[3]
（二）行政证明行为可诉性的概念及影响因素
可诉性是指行为是否属于“可诉行为范围”。行政证明行为的可诉性是指人民法院对行政主体的行政证明行为是否拥有司法审查权,或者说公民、法人或其他组织对行政主体的哪些行政证明行为可以向人民法院提起诉讼。可见，行政证明行为的可诉性与法院的受案范围密切相关。而法院受理行政案件的范围,是行政诉讼法首要解决的重要问题。在行政诉讼制度中，由于受案范围“规定着司法权对行政监督和制约的程度，标志着行政法律中相对人诉权的范围，也规定着行政终局裁决权的范围。”[4]因此，行政诉讼受案范围的确定，对不同的诉讼主体有着不同的意义。对于相对人来说，行政诉讼的受案范围意味着相对人行使行政起诉权的范围，有学者称之为“可起诉范围”，[5]相对人只有对属于受案范围内的行政行为，才享有起诉权，可以提起行政诉讼；如果对不属于受案范围内的行政行为提起行政诉讼，则人民法院不予受理。对于行政机关或被授权组织而言，则意味着哪些行政行为要接受人民法院的司法审查，对法定受案范围内的行政行为，行政机关有义务接受审查。对于人民法院而言，行政诉讼的受案范围标志着人民法院行使审判权的范围，即人民法院对哪些行政案件享有司法管辖权，有权对哪些行政行为进行合法性的判断与裁决。只有在行政诉讼受案范围内的行政行为，人民法院才有权对之加以审查；对于无法律或法规授权人民法院进行审查的行政行为或事项，人民法院无权进行裁判。[6]从《行政诉讼法》颁布以来的实施情况看，现行行政诉讼受案范围的规定过于狭窄，对可诉行政行为的界定不尽合理，因此近年来对进一步扩大行政诉讼受案范围的呼声越来越高。
我国《行政诉讼法》第 2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。”这一条是采用概括式方式确定了我国行政诉讼的受案范围，在该法第 11 条、第12条采取列举式方式规定了属于行政诉讼受理的各种具体行政案件。此外，我国现行法律和司法解释也进一步规定了可诉行政行为的种类。从这些规定可以看出，只要行政行为对相对人产生了实际影响，侵犯了当事人的合法权益，该行政行为就应当属于行政诉讼的受案范围。但这种列举加排除的立法模式既不能为人民法院受理行政案件提供明确的标准，又不能有效地保障公民的合法权益和对行政行为的监督。虽然《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第1条的规定已经在很大程度上克服了行政诉讼法本身关于受案范围规定的缺陷，但仍然存在很多不足，集中体现在两处：一是“国家行政职权”的表述过于狭窄，无法有效涵盖大量实际承担公共任务的非政府组织的活动，从而限制了受案范围的拓展；二是将内涵、外延本来就不确定的“行政行为”概念作为确定受案范围的实质标准，也有可能导致大量对相对人权利义务产生，实际影响的公权力活动被排除在受案范围之外。
三、行政证明行为可诉的必要性和可行性分析
（一）必要性
1.行政证明行为具有侵权的可能性
行政权是一种最直接最广泛最经常影响公民权益的权力，是最大可能存在着滥用的权力。随着市场经济的发展，各种证明在日常生活中发挥着越来越大的作用。行政证明行为虽然不直接为相对人创设权利义务，但行政证明行为是行政机关行使职权的众多行政行为中的一种，具有法定的公信力，可以加强社会秩序的稳定，给公民带来方便和安全，但另一方面，行政权的权力性质决定了其不可避免地会导致或多或少的权力滥用和不当行使,给公民的权利、自由带来威胁。一旦申请人以其获得的行政证明作为证据来对抗善意的第三人时，行政证明便会直接影响到当事人的权益。行政证明行为也和其他行政行为一样具有强制性特点。行政证明行为虽然是柔性的，但不能排除其强制性的本质特征。其强制性表现为行政主体做出意思表示的法定性,即行政机关做出行政行为是根据法律而不是根据双方的意思表示。相对人和社会公众对行政证明行为必须服从和配合。行政证明行为实质是一种公权力的宣告,行政证明行为一旦作出，必然成为其后一系列行为的法定依据，以这些证明为依据作出的行为必将影响到相对人的利益，比如对亲属关系的确认可能影响到被确认人继承权的享有等。行政证明行为也是一种具有影响力的行政行为，它虽然不直接作用于相对人，但由于行政权力特有的影响力使得相对人在利用行政证明的过程中受到行政证明内容的影响，从而直接影响了相对人的种种权益。由此可见，行政证明行为侵权的可能性必然存在。
2.行政相对人的权利需要救济
行政证明行为具有侵权的可能性，有侵权就需要有救济，这是法学中的公理。在社会生活中，凡是侵犯他人权利，给他人利益造成损害的行为，不论是一般公民还是行政主体，都应当通过诉讼的方式来分清责任，使受害者得到应有的赔偿。行政法应该着眼于保障公民的合法权益不受行政机关违法行政行为的侵犯，当公民受到不法行政行为损害时,为他提供充分的救济。而我国的行政诉讼立法虽然经过了二十多年的发展，但是随着社会主义市场经济的发展和公民法治意识的提高，立法与审判实践显然已经无法满足对行政诉讼受案范围方面新的时代要求。实践中，因行政证明行为而受到实际影响的相对人的权利同样需要通过诉讼的方式加以救济，因此，规定行政证明行为可诉具有现实的必要性
（二）可行性分析
1.具有可诉性的现实条件
行政行为的种类以及行为对相对人的影响对于行政证明行为具有重要意义。世界上不同国家对可诉行政行为的规定是不尽相同的。美国《联邦行政程序法》第701节规定了司法审查的范围，除法律排除司法审查及对行政机关的自由裁量行为不能进行司法审查外，其他行政行为均可接受司法审查。不能审查的行为只是例外，而且例外的情况越来越少。[7]在日本，一般认为，关于政治性或经济性政策的适当与否，以及有关艺术性或学术性评价的争议，不宜由司法机关来判断。台湾新行政诉讼法第二条规定“公法上之争议，除法律另有规定外，得依本法提起行政诉讼。”其对行政诉讼受案范围采用的是概括主义，即只要明示公法上争议事件，均可提起各种类型的行政诉讼。但性质上属于公法争议的，有特别规定者，仍可由其他法院审判。[8]这说明，行政证明行为的可诉并非存在多大的理论障碍，只不过是各国不同选择的结果。至于如何选择，是由一个国家的政治、经济、文化及法治状况所决定的，如行政机关行使职权的状况及自我约束机制；司法机关解决争议的能力以及公民权利、自主意识发展的程度等。就我国目前而言，行政机关拥有广泛的行政权，自我约束的能力不强，机制不完善。公民权利、法律意识虽已有较大程度地改观，但对行政权力还有一种天生的膜拜，行政权力的无形威慑无处不在。另一方面，行政诉讼经过二十多年的运行，法官的素质、法官进行行政审判的知识与经验以及法院开展行政审判的设备与条件等都足以胜任行政诉讼案件的审理。行政机关的执法水平、法律意识,公民的法律知识、法治观念、现行政治、经济体制等所有这一切都决定了在我国有必要且有现实可能将行政证明行为纳入行政诉讼的受案范围。
2.具有可诉性的法律条件
我国《行政诉讼法》第 2 条规定：公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。从这条规定可以看出，只要相对人“认为”行政机关的行政行为侵犯其合法权益的，均可提起诉讼。而且对于相对人所受的损害也并非要求是由行政行为的直接侵犯所致，即并未排除可能是间接影响所造成的，那么，就可以理解为只要相对人认为其所受损害是因为行政机关的行政证明行为而导致的均可以向法院起诉。而我国《行政诉讼法》第 12 条所列举的若干不属于行政诉讼受案范围的事项也并未明确地将行政证明行为包括在其中，这一定程度上也为行政证明行为的可诉提供了法律依据。
高速公路交通应急管理程序规定
公安部
高速公路交通应急管理程序规定（全文）
公安部关于印发《高速公路交通应急管理程序规定》的通知
各省、自治区、直辖市公安厅、局，新疆生产建设兵团公安局：
为加强高速公路交通应急管理，保障高速公路交通安全畅通和人民群众生命财产安全，公安部制定了《高速公路交通应急管理程序规定》，现印发给你们。请结合本地实际，认真贯彻执行。执行中遇到的问题，请及时报部。
二〇〇八年十二月三日
高速公路交通应急管理程序规定
第一章 总则
第一条 为加强高速公路交通应急管理，切实保障高速公路交通安全畅通和人民生命财产安全，有效处置交通拥堵，根据《中华人民共和国道路交通安全法》及其实施条例、《中华人民共和国突发事件应对法》的有关规定，制定本规定。
第二条 因道路交通事故、危险化学品泄漏、恶劣天气、自然灾害以及其他突然发生影响安全畅通的事件，造成高速公路交通中断和车辆滞留，各级公安机关按照本规定进行应急处置。
第三条 高速公路交通应急管理工作应当坚持以人为本、统一领导、分工负责、协调联动、快速反应、依法实施的原则，将应急救援和交通疏导工作作为首要任务，确保人民群众生命财产安全和交通安全畅通。
第四条 各级公安机关要完善高速公路交通应急管理领导机构，建立统一指挥、分级负责、部门联动、协调有序、反应灵敏、运转高效的高速公路交通应急管理机制。
第五条 各级公安机关应当建立高速公路分级应急响应机制。公安部指导各级公安机关开展高速公路交通应急管理工作，省级公安机关指导或指挥本省（自治区、直辖市）公安机关开展高速公路交通应急管理工作，地市级以下公安机关根据职责负责辖区内高速公路交通应急管理工作。
第六条 各级公安机关应当结合实际，在本级人民政府统一领导下，会同环境保护、交通运输、卫生、安全监管、气象等部门和高速公路经营管理、医疗急救、抢险救援等单位，联合建立高速公路交通应急管理预警机制和协作机制。
第七条 省级公安机关应当建立完善相邻省（自治区、直辖市）高速公路交通应急管理协调工作机制，配合相邻省（自治区、直辖市）做好跨省际高速公路交通应急管理工作。
第八条 各级公安机关交通管理部门根据管理体制和管理职责，具体负责本辖区内高速公路交通应急管理工作。
第二章 应急准备
第九条 根据道路交通中断造成车辆滞留的影响范围和严重程度，高速公路应急响应从高到低分为一级、二级、三级和四级应急响应级别。各级公安机关应当完善高速公路交通管理应急预案体系，根据职权制定相应级别的应急预案，在应急预案中分别对交通事故、危险化学品泄漏、恶劣天气、自然灾害等不同突发情况做出具体规定。
第十条 各级公安机关应当根据高速公路交通应急管理实际需要，为高速公路公安交通管理部门配备应急处置的有关装备和设施，完善通讯、交通、救援、信息发布等装备器材及民警个人防护装备。
第十一条 公安部制定一级响应应急预案，每两年组织一次演练和培训。省级公安机关制定二级和三级响应应急预案，每年组织一次演练和培训。地市级公安机关制定四级响应应急预案，每半年组织一次演练和培训。
第十二条 跨省（自治区、直辖市）实施交通应急管理的应急预案应由省级公安机关制定，通报相关省级公安机关，并报公安部备案。
跨地市实施交通应急管理的应急预案应由地市级公安机关制定，通报相关地市级公安机关，并报省级公安机关备案。
第三章 应急响应
第十三条 道路交通中断24小时以上，造成车辆滞留严重影响相邻三个以上省（自治区、直辖市）高速公路通行的为一级响应；道路交通中断24小时以上，造成车辆滞留涉及相邻两个以上省（自治区、直辖市）高速公路通行的为二级响应；道路交通中断24小时以上，造成车辆滞留影响省（自治区、直辖市）内相邻三个以上地市辖区高速公路通行的为三级响应；道路交通中断12小时以上，造成车辆滞留影响两个以上地市辖区内高速公路通行的为四级响应。
第十四条 各级公安机关接到应急事件报警后，应当详细了解事件情况，对事件的处置时间和可能造成的影响及时作出研判。在确认高速公路交通应急管理响应级别后，应当立即启动相应级别的应急预案并明确向下一级公安机关宣布进入应急状态。各级公安机关在宣布或者接上级公安机关命令进入应急状态后，应当立即部署本级相关部门或相关下级公安机关执行。
第十五条 一级响应时，公安部启动一级响应应急预案，宣布进入一级应急状态，成立高速公路交通应急管理指挥部，指导、协调所涉及地区公安机关开展交通应急管理工作，必要时派员赴现场指导工作，相关省级公安机关成立相应领导机构，指导或指挥省（自治区、直辖市）内各级公安机关开展各项交通应急管理工作。
第十六条 二级响应时，由发生地省级公安机关联合被影响地省级公安机关启动二级响应应急预案，宣布进入二级应急状态，以发生地省级公安机关为主成立高速公路交通应急管理指挥部，协调被影响地省级公安机关开展交通应急管理工作。必要时由公安部协调开展工作。
第十七条 三级响应时，省级公安机关启动三级响应应急预案，宣布进入三级应急状态，成立高速公路交通应急管理指挥部，指挥本省（自治区、直辖市）内各级公安机关开展交通应急管理工作。
第十八条 四级响应时，由发生地地市级公安机关联合被影响地公安机关启动四级响应应急预案，宣布进入四级应急状态，以发生地地市级公安机关为主成立高速公路交通应急管理指挥部，指挥本地公安机关，协调被影响地公安机关开展交通应急管理工作。
第十九条 发生地和被影响地难以区分时，上级公安机关可以指令下级公安机关牵头成立临时领导机构，指挥、协调高速公路交通应急管理工作。
第二十条 各级公安机关要根据事态的发展和现场处置情况及时调整响应级别。响应级别需要提高的，应当在初步确定后30分钟内，宣布提高响应级别或报请上级公安机关提高响应级别，启动相应级别的应急预案。
第四章 应急处置
第二十一条 一级响应，需要采取封闭高速公路交通管理措施的，由公安部作出决定；二级以下响应，需要采取封闭高速公路交通管理措施的，应当由省级公安机关作出决定，封闭高速公路24小时以上的应报公安部备案；情况特别紧急，如不采取封闭高速公路交通管理措施，可能造成群死群伤重特大交通事故等情形的，可先行封闭高速公路，再按规定逐级上报批准或备案。
第二十二条 高速公路实施交通应急管理时，非紧急情况不得关闭省际入口，一级、二级响应时，本省（自治区、直辖市）范围内不能疏导交通，确需关闭高速公路省际入口的，按以下要求进行：
（一）采取关闭高速公路省际入口措施，应当事先征求相邻省级公安机关意见；
（二）一级响应时，需要关闭高速公路省际入口的，应当报公安部批准后实施；
（三）二级响应时，关闭高速公路省际入口可能在24小时以上的，由省级公安机关批准后实施，同时应当向公安部上报道路基本情况、处置措施、关闭高速公路省际入口后采取的应对措施以及征求相邻省级公安机关意见情况；24小时以内的，由省级公安机关批准后实施；
（四）具体实施关闭高速公路省际入口措施的公安机关，应当每小时向相邻省（自治区、直辖市）协助实施交通管理的公安机关通报一次处置突发事件工作进展情况；
（五）应急处置完毕，应当立即解除高速公路省际入口关闭措施，并通知相邻省级公安机关协助疏导交通，关闭高速公路省际入口24小时以上的，还应当同时上报公安部。
第二十三条 高速公路实施交通应急管理一级、二级响应时，实施远端分流，需组织车辆绕道相邻省（自治区、直辖市）公路通行的，按以下要求进行：
（一）跨省（自治区、直辖市）组织实施车辆绕道通行的，应当报省级公安机关同意，并与相邻省级公安机关就通行线路、通行组织等有关情况协商一致后报公安部批准；
（二）组织车辆绕道通行应当采取现场指挥、引导通行等措施确保安全；
（三）按照有关规定发布车辆绕道通行和路况等信息。
第五章 现场处置措施
第二十四条 重特大交通事故交通应急管理现场处置措施：
（一）启动高速公路交通应急管理协作机制，立即联系医疗急救机构，组织抢救受伤人员，上报事故现场基本情况，保护事故现场，维护现场秩序；
（二）划定警戒区，并在警戒区外按照“远疏近密”的要求，从距来车方向五百米以外开始设置警告标志。白天要指定交通警察负责警戒并指挥过往车辆减速、变更车道。夜间或者雨、雪、雾等天气情况造成能见度低于五百米时，需从距来车方向一千米以外开始设置警告标志，并停放警车，打开警灯或电子显示屏示警；
（三）控制交通肇事人，疏散无关人员，视情采取临时性交通管制措施及其他控制措施，防止引发次生交通事故；
（四）在医疗急救机构人员到达现场之前，组织抢救受伤人员，对因抢救伤员需要移动车辆、物品的，应当先标明原始位置；
（五）确保应急车道畅通，引导医疗、施救等车辆、人员顺利出入事故现场，做好辅助性工作；救护车辆不足时，启用警车或征用过往车辆协助运送伤员到医疗急救机构。
第二十五条 危险化学品运输车辆交通事故交通应急管理现场处置措施：
（一）启动高速公路交通应急管理协作机制，及时向驾驶人、押运人员及其他有关人员了解运载的物品种类及可能导致的后果，迅速上报危险化学品种类、危害程度、是否泄漏、死伤人员及周边河流、村庄受害等情况；
（二）划定警戒区域，设置警戒线，清理、疏散无关车辆、人员，安排事故未受伤人员至现场上风口地带；在医疗急救机构人员到达现场之前，组织抢救受伤人员。控制、保护肇事者和当事人，防止逃逸和其他意外的发生；
（三）确保应急车道畅通，引导医疗、救援等车辆、人员顺利出入事故现场，做好辅助性工作；救护车辆不足时，启用警车或征用过往车辆协助运送伤员到医疗急救机构；
（四）严禁在事故现场吸烟、拨打手机或使用明火等可能引起燃烧、爆炸等严重后果的行为。经环境保护、安全监管等部门及公安消防机构监测可能发生重大险情的，要立即将现场警力和人员撤至安全区域；
（五）解救因车辆撞击、侧翻、失火、落水、坠落而被困的人员，排除可能存在的隐患和险情，防止发生次生交通事故。
第二十六条 恶劣天气交通应急管理现场处置措施：
（一）迅速上报路况信息，包括雾、雨、雪、冰等恶劣天气的区域范围及变化趋势、能见度、车流量等情况；
（二）根据路况和上级要求，采取分段通行、间断放行、绕道通行、引导通行等措施；
（三）加强巡逻，及时发现和处置交通事故现场，严防发生次生交通事故；
（四）采取封闭高速公路交通管理措施时，要通过设置绕行提示标志、电子显示屏或可变情报板、交通广播等方式发布提示信息，按照交通应急管理预案进行分流。
第二十七条 自然灾害交通应急管理现场处置措施：
（一）接到报警后，民警迅速赶往现场，了解现场具体情况；
（二）因自然灾害导致路面堵塞，及时采取封闭道路措施，对受影响路段入口实施交通管制；
（三）通过设置绕行提示标志、电子显示屏或可变情报板、交通广播等方式发布提示信息，按照交通分流预案进行分流；
（四）封闭道路分流后须立即采取带离的方式清理道路上的滞留车辆；
（五）根据现场情况调度施救力量，及时清理现场，确保尽早恢复交通。
第二十八条 公安机关接报应急情况后，应当采取以下措施：
（一）了解道路交通中断和车辆滞留的影响范围和严重程度，根据高速公路交通应急管理响应级别，启动相应的应急预案，启动高速公路交通应急管理协作机制；
（二）按照本规定要求及时上报有关信息；
（三）会同相关职能部门，组织实施交通管理措施，及时采取分段通行、间断放行、绕道通行、引导通行等措施疏导滞留车辆；
（四）依法及时发布交通预警、分流和诱导等交通管理信息。
第二十九条 公安机关接到危险化学品泄露交通事故报警后，应当立即报告当地人民政府，通知有关部门到现场协助处理。
第三十条 各级公安机关应当在高速公路交通管理应急预案中详细规定交通警察现场处置操作规程。
第三十一条 交通警察在实施交通应急管理现场处置操作规程时，应当严格执行安全防护规定，注意自身安全。
第六章 信息报告与发布
第三十二条 需采取的应急措施超出公安机关职权范围的，事发地公安机关应当向当地人民政府报告，请求协调解决，同时向上级公安机关报告。
第三十三条 高速公路实施交通应急管理可能影响相邻省（自治区、直辖市）道路交通的，在及时处置的同时，要立即向相邻省（自治区、直辖市）的同级公安机关通报。
第三十四条 受邻省高速公路实施交通应急管理影响，造成本省（自治区、直辖市）道路交通中断和车辆滞留的，应当立即向邻省同级公安机关通报，同时向上级公安机关和当地人民政府报告。
第三十五条 信息上报的内容应当包括事件发生时间、地点、原因、目前道路交通状况、事件造成损失及危害、判定的响应级别、已经采取的措施、工作建议以及预计恢复交通的时间等情况，完整填写《高速公路交通应急管理信息上报表》。
第三十六条 信息上报可通过电话、传真、公安信息网传输等方式，紧急情况下，应当立即通过电话上报，遇有暂时无法查清的情况，待查清后续报。
第三十七条 高速公路实施交通应急管理需启动一级响应的，应当在初步确定启动一级响应1小时内将基本信息逐级上报至公安部；需启动二级响应的，应当在初步确定启动二级响应30分钟内将基本信息逐级上报至省级公安机关；需启动三级和四级响应的，应当及时将基本信息逐级上报至省级公安机关。公安部指令要求查报的，可由当地公安机关在规定时间内直接报告。
第三十八条 各级公安机关应当按照有关规定在第一时间向社会发布高速公路交通应急管理简要信息，随后发布初步核实情况、政府应对措施和公众防范措施等，并根据事件处置情况做好后续发布工作。对外发布的有关信息应当及时、准确、客观、全面。
第三十九条 本省（自治区、直辖市）或相邻省（自治区、直辖市）高速公路实施交通应急管理，需采取交通管制措施影响本省（自治区、直辖市）道路交通，应当采取现场接受采访、举行新闻发布会等形式通过本省（自治区、直辖市）电视、广播、报纸、网络等媒体及时公布信息。同时，协调高速公路经营管理单位在高速公路沿线电子显示屏滚动播放交通管制措施。
第四十条 应急处置完毕，应当迅速取消交通应急管理等措施，尽快恢复交通，待道路交通畅通后撤离现场，并及时向社会发布取消交通应急管理措施和恢复交通的信息。
第七章 评估总结
第四十一条 各级公安机关要对制定的应急预案定期组织评估，并根据演练和启动预案的情况，适时调整应急预案内容。公安部每两年组织对一级响应应急预案进行一次评估，省级公安机关每年组织对二级和三级响应应急预案进行一次评估，地市级公安机关每半年对四级响应应急预案进行一次评估。
第四十二条 应急处置结束后，应急处置工作所涉及的公安机关应当对应急响应工作进行总结，并对应急预案进行修订完善。
第八章 附则
第四十三条 违反本规定中关于关闭高速公路省际入口、组织车辆绕行分流和信息报告、发布等要求，影响应急事件处置的，给予有关人员相应纪律处分；造成严重后果的，依法追究有关人员法律责任。
第四十四条 本规定中所称“以上”、“以下”、“以内”、“以外”包含本数。
第四十五条 高速公路以外的其他道路交通应急管理参照本规定执行。
第四十六条 本规定自印发之日起实施。