人民调解工作规范化建设的几点思考

大田县司法局均溪司法所 叶正镗

2002年9月，中办、国办转发了《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》，最高人民法院公布了《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，司法部颁发了《人民调解工作若干规定》，这三个文件的颁布，为我国人民调解制度的发展和完善注入了新的生机和活力，使新世纪的人民调解工作进入了一个新的发展时期。通过近年来的贯彻实施，人民调解工作取得了较好的成效，为预防和减少民间纠纷，避免群体性突发事件的发生，维护社会稳定作出了贡献。当前，社会主义市场经济发展的新形势和社会矛盾纠纷的新特点，给人民调解工作提出新的、更高的要求。面对新形势、新要求，如何更好地贯彻落实三个文件精神，推进人民调解工作的规范化建设，已成为一个重要而现实的课题。为此，笔者结合自身所从事的基层司法行政工作实践谈几点看法。
一、必须从健全网络体系上抓好组织建设规范化
人民调解的组织建设是开展人民调解工作的基础，是规范化建设的核心。对此，笔者认为应根据纠纷发生、发展的情况，本着科学、合理、管用的原则，按照“五有”、“四落实”的建设标准建立健全人民调解组织，形成以乡镇人民调解委员会为主导，村（居）人民调解委员会为基础，企业、区域性、行业性人民调解委员会和纠纷信息员为触角的多层次、宽领域、规范化的新时期调解组织网络体系。（1）积极建立和完善乡镇人民调解委员会。一是完善立法。根据我国有关法律法规规定，人民调解委员会是村（居）委员会设立的群众性自治组织，而乡镇人民调解委员会（包括区域性、行业性调委会）的设立依据仅有司法部规章，因此有必要通过完善立法，依法赋予乡镇人民调解委员会、区域性、行业性调委会更高的法律地位。二是针对前几年成立的乡镇司法调解中心（矛盾纠纷调处办）在性质、构成、工作范围和运行机制上不是严格意义上的人民调解，也不属于法定的行政调解，应当将其名称更改为“XX乡（镇）人民调解委员会”，以防止办事相互推诿的现象发生。二是明确乡镇调委会的工作范围，即负责调解本辖区内村、企事业单位人民调解委员会调解不了的疑难、复杂民间纠纷和跨村、跨单位的民间纠纷。（2）进一步巩固和发展村级人民调解委员会。村民委员会设立的人民调解委员会是我国《宪法》、《民事诉讼法》、《村民委员会组织法》、《人民调解委员会组织条例》规定的法定组织形式。实践表明，大量的民间纠纷是通过村级调委会解决的，村级调委会解决纠纷的方式已成为广大人民群众的首选方式，它是人民调解的工作基础，是广大人民群众民主自治的较好形式之一，要给予巩固规范，增强活力。（3）积极稳妥地发展乡镇企业和非公有制企业、区域性、行业性人民调解委员会。新时期乡镇企业和非公有制企业职工生产生活中的各种矛盾纠纷、工人下岗引发的劳资纠纷、企业与周边地区群众之间的矛盾纠纷已成为影响社会稳定的一个重要因素，因此建立和发展企业人民调解委员会已势在必行。我们要根据社会治安综合治理和维护社会稳定的要求，积极学习推广借鉴在企业设立人民调解组织的好做法、好经验，在具备条件的乡镇企业和非公有制企业建立人民调解组织。同时，要在消费者协会、大型集贸市场等区域性、行业性单位建立人民调解委员会或联合调解委员会。（4）进一步完善农村基层调解小组、调解员或纠纷信息员的调解网络。在设置调解小组、调解员或信息员上应不拘一格，建议以自然村（片）、车间、工区为单位设置调解小组，以生产组、楼院为单位设立调解员或纠纷信息员。这样既使网络的设置切合实际，又便于组织管理。
二、必须从完善内部管理上抓好制度建设规范化
制度建设是依法开展人民调解工作的重要保障，也是规范化建设的主要内容之一。人民调解组织必须建立起以岗位责任制为核心内容的纠纷排查、登记、学习、廉洁、考评、例会、统计、文书档案、回访等一系列规章制度，保障人民调解工作的规范运行。尤其要针对目前统计工作中存在的统计标准不一，漏报、甚至不报的现象，要通过规范化建设促使登记制度和统计制度的健全和完善。同时在纠纷信息传递与反馈制度方面，也存在纠纷信息反馈不及时，信息渠道不畅的问题，必须通过发展信息员队伍、建立纠纷信息报告有功人员奖励制度，切实改变这种状况。
三、必须从提高人才素质上抓好队伍建设规范化
人民调解员队伍的素质是人民调解工作质量、效果以及人民调解工作发展的决定性因素。这需要有一批具有较高政治、业务素质和文化水平、年富力强的人员加入到人民调解队伍中。但是，目前已建立的村级人民调解队伍素质状况不尽人意，有相当一部分村调委会调解员素质较差，不能完全适应新形势下改革和发展人民调解工作的需要。因此在今后工作中，要切实按照部颁规章的要求，从提高人才素质上下大力气加强人民调解员队伍建设。一是把好调解人员选配关，要把一些具有与新时期人民调解工作相适应的文化、法律素质（主任的文化程度至少在高中以上且要先通过法律常识考试）、为人公正、热心人民调解工作的人员吸收到人调队伍中。二是推广“首席调解员制”、“调解人员等级制”、“调解员聘任制”和“持证上岗制”等好的做法和经验。三是通过举办培训班、组织交流、经验演讲、以会代训、现场观摩等多种方式，加强对调解人员的岗前培训和在岗培训，提高他们的法律政策水平和道德水平、文化水平和调解工作技能。
四、必须从增强工作实效上抓好调解工作程序规范化
依法调解是民调工作的生命所在，这就要求我们必须牢固树立依法调解、规范调解的意识，实现调解纠纷程序的规范化，提高人民调解工作的社会公信力。一是调解纠纷的整个过程要坚持公开、公平和公正，切实保障依法调解，平等自愿，尊重当事人诉讼权利三项原则的落实。二是要特别重视提高人民调解协议的规范化水平，必须从深化民调改革的总体要求出发，改进并规范调解协议书的表述方式，使之与民事合同书在内容和形式上力求一致，为实现人民调解制度与诉讼制度衔接创造有利条件。在具体制作上要把握好针对性、逻辑性、规范性，遵行评判说理原则，达到有理有据，以理服人的效果。三是各级法院、法庭、司法行政部门要通过培训和检查评比等方式加强对各调委会的指导，避免调解纠纷违反程序，调解协议书说理不清、表达不充分，制作要件残缺等问题的发生，不断提高人民调解工作的规范化、制度化、法制化水平。
五、必须从落实专项经费上保障实现调解工作规范化
俗话说：“巧妇难为无米之炊”，经费保障是一切工作的基础，而对于调解不收费的人民调解工作来说更是迫切需要。省、市《实施意见》对办公设施的达标、经费保障落实等方面作了详细规定，要求各级政府要把人民调解工作各项经费纳入年度财政预算，但都缺少了对经费落实的督促检查机制。根据县《实施意见》，各调委会必须在明年全部实现规范化，但目前存在部分调委会连办公室都没有，调解员的工作报酬也无法落实，严重制约着人民调解工作的开展。为此，笔者认为上级的综治委、法院、司法行政部门要加强协调，积极争取当地党委、政府的关心与支持，把调委会主任的工作报酬纳入财政转移支付的范围；同时要建立健全经费落实的督促检查机制，把办公设施、经费落实以及专项使用情况作为综治工作考评的一项重要内容，实行重分考评，以使经费得以保障落实。


青海省人民政府办公厅


青海省人民政府办公厅关于印发青海省政府投资项目投资概算审批管理暂行办法的通知


西宁市、各自治州人民政府，海东行署，省政府各委、办、厅、局：

　　《青海省政府投资项目投资概算审批管理暂行办法》已经省人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。

青海省人民政府办公厅
二〇〇六年十二月十五日

青海省政府投资项目投资概算
审批管理暂行办法

　　第一章　总　　则

　　第一条　为进一步规范政府投资项目管理，根据《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）和青海省人民政府《关于贯彻国务院投资体制改革决定的实施意见》（青政〔2004〕35号），结合我省实际，制定本办法。

　　第二条　政府投资项目投资概算审批是指政府投资项目在完成初步设计后，政府投资主管部门会同初步设计审查主管部门对建设项目投资概算进行的专门性审批，包括项目建设过程中因技术工艺调整、重大方案变更及其他不可预见因素导致的投资概算调整的审批。


　　第二章　政府投资项目投资概算审批范围和权限

　　第三条　凡青海省境内，使用政府性资金，采用直接投资或资本金注入方式投资的项目，其投资概算的审批和调整适用本办法。

　　第四条　本办法所称的政府性资金包括：

　　（一）各级财政预算内安排的投资资金（含国债资金）；

　　（二）国际金融组织和外国政府贷款等主权外债资金；

　　（三）纳入预算管理的专项建设资金、基金；

　　（四）法律、法规规定的其他政府性资金。

　　第五条　省发展改革委会同省建设厅、交通厅和水利厅等初步设计审查部门，负责省内政府投资项目投资概算审批工作的指导、监督和管理工作。

　　政府投资项目投资概算的审批权限，按照谁投资、谁审批的原则，根据资金来源和事权划分不同，实行分级审批。中央直接投资项目依照国家有关规定执行；省级政府投资项目和中央补助投资委托省级部门审批的项目，由省发展改革委会同相关初步设计审查部门审批；其他项目按照职责由州（地、市）发展改革部门会同初步设计审查部门审批。


　　第三章　政府投资项目投资概算审批程序

　　第六条　申请审批政府投资项目投资概算须具备下列条件：

　　（一）项目可行性研究报告已批复；

　　（二）初步设计及投资概算文件已编制完成；

　　（三）投资概算调整的审批项目，还应提供全部有效的项目调整标准、规模、内容和概算总投资依据性资料；

　　（四）法律法规规定的其他条件。

　　第七条　政府投资项目的投资概算审批按下列程序办理：

　　（一）项目建设单位（含统建、代建单位）持本办法第六条规定的要件及项目资料，向项目所属的发展改革部门提出书面申请。

　　（二）发展改革部门接到审批投资概算的申请后，对申请材料进行有效性和完整性检查，申请材料不齐全或不符合法定形式的，应当场一次告知申请人需要补正的全部内容。

　　（三）申请材料有效完整的政府投资项目，发展改革部门与相应初步设计审查部门协商后，正式受理审批投资概算。

　　（四）审批时限：一般在15个工作日内完成。技术复杂、有特殊要求或特别重大的项目可延长至20个工作日（不含评审机构的评审时间）。

　　（五）发展改革部门可以委托有资格的专业评审机构，参加初步设计审查会，对投资概算进行专业评审。

　　（六）发展改革部门会同相应初步设计审查部门，对政府投资项目的投资概算或调整概算进行审批。

　　投资概算评审坚持精简高效的原则，与初步设计审查工作程序协同衔接。具体审批工作程序为：初步设计审查部门审查初步设计时，联合发展改革部门同时对投资概算进行审查；征求相关单位及专家书面意见，对审查提出的投资概算问题责成编制单位补充修改或重新编制投资概算文件后上报；由省发展改革部门会同省建设厅、交通厅和水利厅等相关初步设计审查部门进行概算审批。经省发展改革部门与相关初步设计审查部门会签后，由发展改革部门下达投资概算审批文件。

　　第八条　政府投资项目的投资概算一经批准，必须严格执行，不得擅自修改或调整。

　　第九条　投资概算或调整概算的批复文件，作为各级发展改革部门编制年度投资计划和下达项目投资计划的主要依据。凡按规定应审批投资概算的政府投资项目，未经审批不得下达项目投资计划。


　　第四章　政府投资项目投资概算审批的依据和标准

　　第十条　政府投资项目投资概算审批应符合以下条件：

　　（一）国家和省相关法律、法规、规范、标准和定额等；

　　（二）项目可行性研究报告批准文件限定的范围；

　　（三）法律法规规定的其他条件。

　　第十一条　建设单位应严格按照批准内容和规模实施建设，因违反规定擅自调整建设规模、内容和提高建设标准而引起的概算投资增加，一律不予承认。

　　第十二条　政府投资项目投资概算或调整概算，经审查总投资超出可行性研究报告批复规定的控制投资额10%及以上的，应当由项目建设单位重新报批可行性研究报告。


　　第五章　法律责任

　　第十三条　投资概算审批部门及其工作人员应严格执行国家法律法规和本办法的有关规定，不得擅自或变相增减核准事项，不得拖延核准时限。

　　第十四条　投资概算审批部门的工作人员在项目审核过程中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、索贿受贿的，要依法给予行政处分；构成犯罪的，要依法追究刑事责任。

　　第十五条　参与投资概算审批的咨询评估机构及其人员在评估过程中违反职业道德、造成重大损失和恶劣影响的，要依法追究相应责任。

　　第十六条　各级发展改革部门应加强政府投资项目的监管，强化投资概算审批工作。对按规定应进行审批而未申报审批的项目或虽然申报但未经批准擅自开工建设的项目，以及未按审定的项目投资概算控制及要求建设的项目，一经发现，由相应投资概算审批部门责令其停止建设，并依法追究有关责任人的行政和法律责任。


　　第六章　附　　则

　　第十七条　本办法由省发展改革委负责解释。第十八条本办法自印发之日起执行。