江西省鹰潭市人民政府


鹰府发〔2004〕12号

鹰潭市人民政府关于印发《鹰潭市农村信用社支付风险预警处置办法》的通知


各县（市、区）人民政府，市龙虎山风景旅游区管委会，市工业园区管委会，市政府有关部门：

现将《鹰潭市农村信用社支付风险预警处置办法》印发给你们，请认真遵照执行。


二OO四年二月九日





鹰潭市农村信用社支付风险预警处置办法



第一章 总则



第一条 为加强对农村信用社的风险监管，规避和处置突发性的支付风险，保护存款人和其他客户的合法权益，保障农村信用社的稳健运行，维护农村信用社的社会信誉，维护金融和社会的稳定，根据国家金融政策法规，结合本市实际，制定本办法。

第二条 本办法所称农村信用社支付风险，是指农村信用社因经营管理的问题或突发性事件的影响，出现流动性不足或资不抵债，从而无力清偿联行、结算资金，甚至无法及时、足额支付存款，形成支付困难。

第三条 本办法所称支付风险预警处置，是指通过银行业监督管理机构的日常监管，即时监测农村信用社资金的流动，识别、分析、评价可能或已经产生的支付风险，对农村信用社进行及时预警，并根据风险的性质和程度，采取相应的措施予以处置，实现早期预警，早期控制，早期化解。

第四条 农村信用社必须依法稳健经营，加强资金流动充足性的管理，提高抵御风险的能力，承担防范和化解支付风险、保证支付到期债务的责任。

第五条 银行业监督管理机构应当依法加强对农村信用社支付风险的预警处置。鹰潭银监分局负责全市农村信用社支付风险预警处置工作的监督管理。按照属地监管的原则，月湖区农村信用社支付风险的预警处置工作由鹰潭银监分局直接负责，县（市）农村信用社支付风险的预警处置工作由县（市）银监派出机构负责。



第二章 支付风险监测



第六条 农村信用社支付风险监测内容是银行业监督管理机构分析、评价风险的基本依据和风险预警处置的前提。支付风险监测内容主要包括备付金比例、资产流动性比例、支付缺口等流动充足性指标。

第七条 银行业监督管理机构通过监测备付金比例及变化情况，掌握农村信用社的直接或即时支付能力。确定备付金及其库存现金留存比例，应当根据当地的一般支付需求、农村信用社的现金头寸调运能力及重大节日等因素综合考虑。

第八条 银行业监督管理机构通过监测资产流动性比例及变化情况，衡量农村信用社是否有高质量的流动资产用于偿付短期负债，以及满足流动性比例要求的可能性，据以判断农村信用社的短期支付能力。分析资产流动性比例时，应当重点考虑“一个月内到期”的各项资产的真实性与变现能力。

第九条 银行业监督管理机构通过定期匡算、分析支付缺口情况，测算农村信用社的中远期支付能力。计算支付缺口时，应当对未来计算期内的偿债来源和应付债务作出准确、真实、客观的分析和预测。

第十条 银行业监督管理机构应当对农村信用社资金的流动充足性进行全面、及时、深入分析，掌握资金流动态势。资金流动变化较大的，农村信用社应当出具变动报告，说明变动原因。

第十一条 农村信用社应当按照规定报送资产负债表、利润表和其他财务会计、统计报表和经营管理资料等，规范和履行真实、适应的信息披露行为。



第三章 支付风险防范预警



第十二条 农村信用社应当制定支付风险预警方案，并报银行业监督管理机构。银行业监督管理机构应当按照下列内容对该方案进行适用性评估：

（一）管理层是否建立本社经营的各项流动充足性指标及相关因素的日常监测和预警措施；

（二）对资产流动性的管理是否兼顾了安全性和收益性原则；

（三）是否制定和掌握了一整套在特殊条件下，应付支付风险的应急措施或自救方案。

第十三条 农村信用社应当确保备付金比例不低于3%。农村信用社县级联社应当时刻掌握所辖基层社备付金比例的变化情况及库存现金的留存情况，防患因当日库存现金不足、临时出现的兑付高峰、不当的社会舆论等因素所引发的突发性风险。

第十四条 出现下列可能引发支付风险的突发性事件，农村信用社县级联社应当立即向属地银行业监督管理机构报告：

（一）集中提兑储蓄存款及其他异常表现；

（二）可能引发重大金融波动的负面信息和社会波动；

（三）农村信用社被围攻或发生重大金融案件（抢劫、盗窃、携款外逃等）；

（四）其他造成不安全的事件。

第十五条 农村信用社备付金比例低于3%、资产流动性比例低于25%或预计存在支付缺口，银行业监督管理机构应当及时发出《支付风险预警通知书》，责令农村信用社通过适当增加负债或变现资产等措施获得足够的资金，提高支付能力，并限定期限达到规定的标准。

第十六条 被预警的农村信用社应当在自收到《支付风险预警通知书》之日起七日内向银行业监督管理机构提交整改报告。银行业监督管理机构应当对农村信用社执行《支付风险预警通知书》的经营策略及业务运作情况实施跟踪监管。

第十七条 银行业监督管理机构应当加强对被预警的农村信用社的业务活动及风险状况的非现场监管，分析、评价支付风险。运用非现场监管不足以准确评价风险的或认为有必要进一步揭示风险成因的，银行业监督管理机构应当实施现场检查。



第四章 支付风险处置



第十八条 农村信用社已经或者可能发生支付风险，根据风险的性质、程度，并结合农村信用社的经营状况，由银行业监督管理机构责令其纠正，或由银行业监督管理机构会同人民银行、农村信用社行业管理部门等有关部门实施救助、退出等措施进行处置。

第十九条 属于流动充足性较低、存在潜在的支付困难的，农村信用社应当制定改善其流动性的计划，采取下列纠正措施：

（一）控制或减少流动性较差的长期资产，增加流动性较高的短期资产；

（二）在不发生或少发生损失的情况下加快资产的变现；

（三）增加长期性负债，减少短期性负债；

（四）增加流动性储备等。

第二十条 属于资金流动性严重不足、存在严重支付困难的，农村信用社应当及时制定包括支付风险现状、资产负债情况、全面救助措施等内容的处置方案，由农村信用社县级联社向当地政府、人民银行、银行业监督管理机构和其上级行业管理部门报告，采取救助措施。

第二十一条 采取救助措施处置农村信用社支付风险的，农村信用社首先应当立足自身解决，实施自救：

（一）调整或充实高级管理人员，提高决策管理能力；

（二）调整资产和负债结构，降低存贷比例；

（三）暂停部分资产业务，限制分配红利和其他收入；

（四）及时出售抵债资产、可处置抵押品等可变现资产；

（五）加大吸存收贷、增资扩股力度，注入新的流动资金；

（六）其他自救措施。

第二十二条 农村信用社采取自救措施后未能消除支付风险或效果不明显的，农村信用社县级联社应当按照下列程序实施资金救助：

（一）在农村信用社县级联社辖区内调剂资金；

（二）在农村信用社县级联社之间调剂资金；

（三）向其上级行业管理部门申请资金援助或向外地区、外系统拆借资金。

第二十三条 农村信用社县级联社实施资金救助后尚未有效化解支付风险的，农村信用社县级联社应就有关情况及时向当地政府、人民银行、银行业监督管理机构和其上级行业管理部门报告，当地政府应当组织协调有关部门实施救助。

第二十四条 地方政府组织救助后仍未化解风险的，人民银行应当采取下列措施进行救助：

（一）人民银行对农村信用社申请条件进行审查，经权限批准后动用存款准备金；

（二）动用存款准备金后仍无法化解风险的，向上级人行报告并申请发放再贷款；

（三）其他救助措施。

第二十五条 农村信用社已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人和其他客户合法权益的，银行业监督管理机构可以依照国家金融政策和法规规定，对农村信用社实行接管或者促成机构重组。

第二十六条 农村信用社出现严重支付风险，不予撤销将严重危害金融秩序、损害公共利益的，银行业监督管理机构应当依法对农村信用社予以撤销。



第五章 支付风险预警处置要求



第二十七条 县（市、区）人民政府应当高度重视农村信用社支付风险处置工作，并搞好组织协调。成立以政府分管金融的市（县、区）长为主任，银行业监督管理机构、人民银行、农村信用社行业管理部门、体改办、农业局、财政局（国资办）、国税局、地税局、工商局和公安局等部门主要负责人为成员的农村信用社支付风险处置委员会，对辖区内农村信用社支付风险处置工作进行统一部署、政策指导、组织协调各有关部门应对突发性事件和处置支付风险等。委员会下设办公室，办公室设在银行业监督管理机构合作监管部门，具体负责监测风险动态，分析、评价支付风险，发出风险预警，提出风险处置意见，并及时将有关情况向农村信用社支付风险处置委员会报告。

第二十八条 农村信用社支付风险处置委员会成员、银行业监督管理机构及农村信用社工作人员，应当依法保守国家秘密、商业秘密。

第二十九条 农村信用社主要负责人因意外伤害、疾病、学习、外出等原因造成岗位空缺七日以上的，或辞职、免职、撤职以及被司法、纪检监察机关依法查处的，农村信用社县级联社应当及时报告属地银行业监督管理机构。

第三十条 农村信用社开展资金拆入（出）、投资业务活动，由农村信用社县级联社按照有关规定报属地银行业监督管理机构、人民银行审核或备案。

第三十一条 农村信用社应当加强内部控制制度建设，严格内部管理，强化各项业务的稽核检查，掌握职工的思想动态，避免道德风险和操作风险，切实保障农村信用社的资金安全。

第三十二条 支付风险处置工作结束后，农村信用社应当及时总结，总结材料报银行业监督管理机构和有关部门备案。



第六章 奖惩



第三十三条 银行业监督管理机构工作人员玩忽职守，未及时进行风险预警而导致农村信用社出现支付风险的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十四条 农村信用社违反审慎经营规则而出现支付风险的，依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任；银行业监督管理机构有权依照规定取消直接负责的高级管理人员一定期限直至终身的任职资格，禁止直接负责的高级管理人员和其他直接责任人员一定期限直至终身从事银行业工作。

第三十五条 对于不属于在其任职期内造成的支付风险，能够及时、如实地向有关部门报告，并在支付风险处置工作中作出突出贡献的农村信用社高级管理人员，其上级行业管理部门应当予以通报表彰。



第七章 附 则



第三十六条 本办法未尽事宜按国家有关金融政策和法规规定执行。

第三十七条 本办法施行中的具体问题由鹰潭银监分局负责解释。

第三十八条 本办法自印发之日起施行。


突破行政诉讼制度的禁区——内部行政行为的可诉性探析

任玉林


论文提要：
　　长期以来，内部行政行为一直是我国行政诉讼制度的禁区、司法审查的盲点和真空，与法治国家的要求极不适应，既不利于对广大公务人员合法权益的保护，也不利于行政机关职能的有效发挥。本文从能动司法理念和最高人民法院积极探索审理新类型行政诉讼案件的要求出发，结合行政诉讼法实施二十年来的现实情况，引用大量数据和文献资料，着重从内部行政行为对相对人的影响性质和程度的视角，对内部行政行为的内部状况进行了深入探析，认为对相对人有重大不利影响的内部行政行为明显区别于其他类型的众多内部行政行为；强调封建官本位思想和行政机关的反对是导致我国内部行政行为长期不可诉的深层根源，同时从理论依据、现实需要、观念接受、能力胜任、国外经验等多方面对内部行政行为的可诉性作了分析；并对如何将内部行政行为纳入诉讼的一系列具体问题如受案范围、程序衔接、内部规定的审查以及对上级指示诉讼的审理等进行了研究，以期对已正式列入立法规划的行政诉讼法和行政复议法的修改工作及我国行政诉讼制度的完善有所裨益。全文共9992字。

　　长期以来，内部行政行为一直是我国行政诉讼制度的禁区，权力在行政机关内部封闭运行，是司法审查的盲点和真空，而行政诉讼作为公民的维权利器，在该领域长期闲置，没有发挥出应有的作用，与法治国家的要求极不适应。根据能动司法理念和最高人民法院有关行政审判工作意见中积极探索审理新类型案件的要求，深入探析内部行政行为的可诉性问题很有必要。
　　一、内部行政行为的内部状况探析
　　何谓内部行政行为？不同的人有不同的理解和认识，不同版本的教科书也有不同的定义和解释，有的教科书甚至还无视基本法律事实，认为行政行为都是针对外部的，否认内部行政行为的存在。普遍认为这类行为属“有特别权力关系”的行为，德国称之为“高权行为”。 简明的认识就是：行政机关及其工作人员在执行公务中对其内部事务所做出的处理行为。 其特征和要件主要有：当事人之间的地位极不平等，作出行为的主体是行政机关及其工作人员（主要是领导），行为的直接相对人是行政机关的工作人员，间接相对人则可能是行政机关外的自然人或组织，双方之间的主要直接关系不是一般的管理与被管理关系，而是命令与服从的关系；行为发生在执行公务中；行为的直接内容是行政机关的内部事务。以上要件必须同时具备，如果行为的直接内容不是行政机关的内部事务，相对人即使是行政机关的工作人员，该行为也不是内部行政行为，如公安机关对违反治安管理的警察的处罚，就属外部行政行为。内部行政行为也有作为和不作为两种形态，如未按规定确定公务人员的工资福利待遇就是典型的不作为。
内部行政行为的内部情况比较复杂，依据不同的标准对其可作不同的分类，最基本的分类是以相对人是否特定为标准分为抽象内部行政行为和具体内部行政行为；参照德国乌勒教授对特别权力关系的分类，可分为基础（人事）关系内部行政行为和管理（工作）关系内部行政行为，前者如公务员的任命、调职等，后者如上级对下级工作上的指令、训斥等；按行政机关的纵向管理关系可分为上下级机关内部行政行为和本机关内部行政行为。
　　以上分类各有优点，各从不同的角度对内部行政行为进行了透析，但从诉讼角度来看，都有一个共同缺陷，就是不能揭示出行为对相对人权利义务的影响性质和程度，就是德国的“重要性理论”，也只关注了影响程度，而没有揭示出影响的性质，事实上同一行为即使是奖励、任命，对不同相对人的影响性质和程度也是不同的。上述分类和理论都不能满足研究诉讼问题的实际需要。
笔者认为，可以影响的“不利与有利（受益）”性质为标准，将内部行政行为分为对相对人不利的内部行政行为（简称不利行为）和对相对人有利的内部行政行为（简称受益行为）；还可以影响的“重大与不重大（轻微）”程度为标准，进一步将其分为对相对人有重大不利影响的内部行政行为（简称重大不利行为）等四种行为，具体如下图所示：

　　不利与有利的判断标准一般是清楚的，至于影响重大与否的具体标准，则不能一概而论，有时要看当时当地甚至相对人自身的具体情况才能确定。这样分类而不再强调具体与抽象、人事与工作、上级与下级等分类，对研究内部行政行为的诉讼问题才有实质性的现实意义。
　　内部行政行为对相对人的人身或财产等方面毫无疑问都有影响，但其影响的性质和程度各不相同。惩处与奖励对相对人的影响截然不同，同样是上级指示，命令下级开除与提拔某人对其影响不可同日而语。即使是对相对人不利的内部行政行为，其不利的影响程度也有很大差别，如同是管理行为，扣1000元与10元工资，对靠工资养家糊口的公务人员来说有着明显不同；同属人事处理中的行政处分，开除与警告对公务人员的影响是天壤之别，而开除学籍、不予颁发毕业证和学位证等行为，足以影响或改变一个人的前途和命运。这样一比较，我们就会发现有一类内部行政行为对相对人的影响明显与众不同，这就是对相对人有重大不利影响的内部行政行为，相对人诉与不诉的需求也就很明确了。
二、内部行政行为的可诉性探析
　　早在1989年制定行政诉讼法时，立法机关就采取了既谨慎务实又具有前瞻性的态度， 从该法颁布实施至今20年来，关于内部行政行为是否可诉的争论就一直没有停止过。现在被动司法已不能适应现实需要，因此提倡能动司法，过去的一些制度已不能解决当下的问题，所以强调制度创新。时至今日，虽然从行政诉讼法到司法解释依然明确规定内部行政行为不可诉，但笔者认为对此问题应该重新审视，从多方面深入探讨。
　　（一）不可诉的主要原因和理由
　　1、封建官本位思想是不可诉的思想根源。许多学者认为，在我国内部行政行为之所以不可诉，主要是受特别权力关系理论的影响， 对此笔者不敢苟同。特别权力关系理论只是19世纪才产生的西方理论，在许多方面与我国的传统观念高度暗合，它虽然对我国也有一些影响，但我国内部行政行为不可诉的真正思想根源是我国本土千百年来固有的封建传统官本位思想，这种思想观念根深蒂固，民间至今还有“官前头、马后头”的戒言。这是中国特有的国情，谈任何事情都绕不开它，离开此点，无论怎么讲都有隔靴搔痒之感。可以说20年前颁布行政诉讼法对具体行政行为可诉就已经是很大的历史进步了。
　　2、行政机关的反对是不可诉的现实根源。行政权力的扩张在大多数国家是趋势，行政机关不愿受限制是其本质属性或称天性，在世界各国都是这样，我国也不例外。当年制定行政诉讼法时就有几百官员联名上书中央明确表示反对， 最终规定对规章“参照”适用也是博弈的结果； 行政程序法历时25年至今仍未出台的根本原因也是行政机关的重重阻力。 反对内部行政行为可诉的主要声音依然来自行政机关，行政机关认为诉讼会影响其权威和效率，其内部问题内部处理是天经地义的。
以上两点是内部行政行为不可诉的深层次原因，基于此还有一些表面理由如：公务员法、公务员处分条例和监察法等法律法规对内部行政行为已规定了系统的行政救济措施，没必要再纳入诉讼程序；内部行政行为种类多数量大，法院承受力有限等。
　　（二）可诉的主要理由
　　1、理论依据。行政法的基础理论控权论认为，行政法是控制行政权，防止行政权滥用，以及当行政权被滥用时如何予以补救的法；平衡论认为，行政法是平衡公益与私益的法；服务论认为行政职权的行使不得超越法律授权的范围，更不得对人民的自由和权利造成侵害；控权-平衡论认为，平衡是公共利益与个体利益均至最大值时的状态。 行政诉讼制度是控制行政权、平衡各方利益的有效手段。公务人员具有双重身份，也是劳动者和公民，因其公务人员身份，要承担比一般公民更繁重的义务，如行政处罚法规定了多种因不当执法行为给公务员以处分或追究刑事责任的情形；国家赔偿法规定的追偿制度确定，赔偿义务机关赔偿后应当责令有故意或重大过失的公务员承担部分或全部赔偿费用，公务员同时还要承担行政处分或刑事责任。公务人员以其财产和人身最终为其职务行为承担责任，义务显然是很重的，但其权利被内部行政行为侵害时连一般公民都有的诉权都没有，公益和私益明显是不平衡的，因此有人戏称“公务员有时还不如打工仔，是人权保护的‘灯下黑’”。
《世界人权宣言》第8条宣称：“任何人在其宪法或法律所赋予的基本权利遭受侵害时，都有权享受合格的国家法庭对这种侵害行为做出有效的救济。”有权利就有救济，只要权利被侵害就可以诉讼，这是最基本的诉讼理论。公务人员对侵害其权利的内部行政行为享有一定的诉权应该是其基本权利，内部行政行为与外部行政行为相较，除相对人的身份有些不同外，并无二致，同样具有可诉性，行政相对人无论是外部相对人还是内部相对人的权利都应受司法保护。
　　2、现实需要。存在决定意识，将内部行政行为纳入诉讼的最大理由就是现实需要，主要表现在：
——现实中有众多的内部行政侵权行为需要司法救济。据最高人民检察院材料显示，有70%的举报人受到打击报复，其中相当部分是行政机关领导人滥用权力授意领导班子集体讨论做出行政决定，用貌似“合法”的内部行政行为手段，对内部举报人进行“隐性打击报复”，特别是那些拥有“人事调配权”的被举报人，往往以“工作需要”的名义，为举报人量身定做各种“玻璃小鞋”，对其做出职务任命上的调、降、停、撤决定，或者对其提拔进行关、卡、压，或者借机将其转岗、下岗、不提级、不晋升、扣发奖金，甚至解聘、辞退、开除，检察机关认为这种行为隐蔽性很强，处于法律救济的“边缘死角”； 有些行政机关把对内部人员的经济处罚作为推动工作的“杀手锏”，如有的乡镇政府、学校擅自出台内部规定，对没有完成工作任务的干部、教师罚款或扣工资、强令工作人员为完成某项任务（如当年为征收农业税费，现在为征收新农保保险费、社会抚养费等）以个人名义贷款，且数额高达千元以上或几万元，还有个别数额较大的强制捐款行为，对靠工资生活的公务人员来说影响甚大；上级机关及其领导对下级机关的工作指示也有很大的随意性，一个电话就在无形中剥夺了相对人的重要权利;据统计，1993-2002年全国共处分公务员149929人，平均每年约1.5万人，每年受处分人数约占公务员总数的3%左右， 如此多的行政处分行为，当然大多数可能是正确的，但也难免其中有些是不准确的，从而对公务员的权利造成侵害。
内部行政行为对相对人的侵害在社会上看是隐性的。与普通公民的起诉、诉诸媒体、上访甚至闹访的张扬性维权方式截然不同的是，面对不公正的处理，基于现行制度和“人在矮檐下不得不低头”的生活哲学及日后自身利益的考虑，绝大多数相对人自然而然选择的是明哲保身，默默忍受。从而不可避免的将不满情绪渲泻到工作中，常规表现为敷衍了事、消极怠工，极个别人也会采取非理性极端方式。而行政机关的职能依靠公务人员来完成，他们是国家机器上的螺丝钉，一旦不能正常发挥作用，便会影响行政机关职能的发挥乃至整个国家机器的正常运转。因此对内部行政行为一概不纳入诉讼则对3600多万公务人员的权利保障不力，在一定程度上反而对行政机关的工作效率和效果产生较大的负面影响。
　　——现有救济措施不能有效解决问题。现行制度下，外部行政行为侵权的主要救济途径有行政复议和行政诉讼，还有国家赔偿；管理者对劳动者内部处理的主要救济途径有劳动仲裁和民事诉讼，都接受司法审查。唯独对公务员内部处理的救济只有向原处理机关申请复核，向同级公务员主管部门、上级行政机关和监察机关申诉的内部途径，不受司法审查，也未纳入国家赔偿，就连行政机关内部相对正规的监督程序即行政复议也不能申请。权力只在行政机关内部封闭运行，成为名符其实的“家法”，对相对人很不公　平，在法律制度上也不平衡。
　　法律法规尽管规定了一系列行政救济措施，表面上看来相当系统严密，但其最大的问题是行政机关既当运动员又当裁判员，真正起作用的并不多。任何一种行政救济措施都没有诉讼哪样公正、公开和权威，两种程序的保障力度是大不相同的，对簿公堂才是有效的维权方式。
　　3、观念接受。封建官本位思想一直是新中国努力破除的腐朽落后思想。行政诉讼法施行20年来，全国法院审理了大量的行政案件，尽管同民刑案件相比，行政案件的审理还有许多不尽人意之处，但还是取得了较大的成果和长足的进步。据统计， 2009年全国法院共受理一审行政案件120312件，是1990年13006件的9.3倍，案件类型几乎涉及到所有行政管理领域。大多数行政机关对作为被告应诉已经适应，许多地方政府还专门对行政首长出庭做出了规定，江苏省海安县行政机关负责人出庭应诉率2006年就达到了72.1%，可以说民告官的观念现在已基本深入人心。
　　制定行政诉讼法时，将内部行政行为排除在受案范围之外的立法理由是“为了保障行政机关有效地行使行政职权”， 同外部具体行政行为纳入诉讼已20多年并未影响行政机关的权威和效率一样，将内部行政行为纳入诉讼，也不会影响行政机关的权威和效率，反而会促使其依法行政，树立更高的权威，因为行政机关不可能在诉讼中全都败诉，对合法适当的行为法院就会维持。2009年全国法院审结的一审120530件行政案件中，判决维持和驳回起诉即行政机关绝对胜诉的共计27014件，占全年结案数的22.4%；而撤销、确认违法无效、履行法定职责和赔偿即行政机关绝对败诉的共计11260件，占全年结案数的9.3%，从整体上看既支持了行政机关依法行政，又维护了相对人的合法权益，是双赢的效果。
　　4、能力胜任。从1982年开始建立行政诉讼制度以来，全国各级法院都设立了行政审判庭，积累了许多审判经验，行政审判力量现已逐步壮大。与民刑案件相比，我国行政案件的收案数相对还是较少的， 2009年是民事案件的2%、刑事案件的16%、总收案数的1.8%，部分地方法院受理的行政诉讼案件相当少，行政庭的主要工作是在办理非诉行政案件，如笔者所在的定西市两级8个法院2009年共受理一审行政诉讼案件53件，最多的法院也只受理了16件，就是市中院也仅受理了15件，有两个县法院的受案数还为零，其他法院也均不到10件，而非诉行政案件却高达455件，是诉讼案件的8.6倍， 行政审判资源实质上基本闲置的情况由此可见一斑。20多年的实践证明，当初有人担心的一旦开启行政诉讼之门，大量行政纠纷将涌入法院、法院不能承受的局面并没有出现，基于内部行政行为的特点，将其纳入诉讼不会造成行政案件的大幅增加也是肯定的，现在法院完全有能力胜任。
　　5、国外经验。无论是大陆法系还是英美法系国家，大多数都对内部行政行为规定了一定的司法审查程序，体现了司法最终救济原则。特别权力关系理论历来不为英美法系国家所采，如美国公务员对人事行政行为不服，经向考绩制度委员会申诉之后，可依《美国法典》第7703条的规定向法院起诉。该理论的影响已经式微，受其影响的国家都已对其进行了修正，法国公务员可以通过诉讼向法院请求保护，如部长拒绝给予公务员根据法律和条例规定应得的报酬，该公务员可以提起完全管辖或越权之诉；德国公务员法已将任命、命令退休、免职、撤职等行政行为规定为可诉的行为；日本司法权也介入了行政机关与公务员关系领域。
　　综上所述，我国的现实情况需要能动司法，扩大行政诉讼受案范围是趋势，内部行政行为不可诉的禁区在实践中早已被突破，如田永诉北京科技大学、刘燕文诉北京大学拒绝颁发毕业证、学位证案，在十年前就已开内部行政行为诉讼的先河。我国行政诉讼制度草创时期必须考虑的一些因素已不存在，内部行政行为的可诉既有现实需要，也有理论支持，还有国外经验可鉴，障碍现已不大，多年的行政审判经验和成果已为其打下坚实基础，将内部行政行为纳入诉讼的时机已经成熟，修改行政诉讼法时对此应充分考虑。
　　三、内部行政行为如何诉探析
　　将内部行政行为纳入诉讼，既是理论问题，又是实践问题，在制度设计上一定要有很强的可操作性，得研究解决一系列具体问题。
　　(一)受案范围。“尽管不同政体下，法律希冀达到的具体目标各不相同，但它总要在合理范围内寻求一个恰当的平衡点，为各类人群留下生存余地。” 内部行政行为的情况较为复杂，不能简单地搞一刀切，要作具体分析。既要保护相对人的合法权益，又要确保行政机关依法有效地进行行政管理，这就要正确处理审判权与行政权的关系，不能使审判机关代替行政机关行使权力。内部行政行为全部不可诉不行，全部可诉不现实也不必要，只有对部分即对相对人有重大不利影响的内部行政行为可诉亦即有限可诉才较为合理可行，这应该就是我们目前寻求的“平衡点”。
　　具体来说，目前应纳入诉讼的对相对人的人身和财产等权利有重大不利影响的内部行政行为主要有：《行政机关公务员处分条例》第6条等规定的降级、撤职、开除处分；《公务员法》第90条规定的辞退、降职、免职、申请辞职或提前退休未予批准和未按规定确定或者扣减数额较大的工资、福利、保险待遇及奖金和津贴等人事处理；滥用行政权对相对人数额较大的罚款、强制贷款和捐款；根据国家赔偿法对公务员数额较大的追偿行为等。而对其它对相对人无重大不利影响的行政行为如奖励、定期考核定为不称职、警告、记过、记大过及日常管理等行为则不必纳入诉讼。需要说明的是，从理论上讲，所有对公务人员有重大不利影响的内部行政行为均可诉，但考虑到我国党管干部等现实情况和实际操作的难度，调职和任命行为虽然对相对人的影响很大，这方面的不正常甚至腐败现象也相当严重，很早以前就有学者认为应将其纳入司法审查， 笔者认为这种想法很好，对防治买官卖官等腐败行为也有很大的作用，但很不现实，不要说目前就是今后很长一段时期内将该行为纳入诉讼的条件都不成熟，稳妥渐进一直是我国扩大行政诉讼受案范围的原则方式。
　　这里仅是列举说明，现实情况是复杂的，随着形势的发展，可诉的内部行政行为还会逐渐增多。这就涉及到受案范围的规定方式问题，行政诉讼法采取的概括加列举式有缺陷，立法者不可能准确地列出现实中所有可诉的行政行为，有学者认为最好是采用概括式，但笔者认为采用概括加排除式即《行诉解释》确定的方式比较符合我国目前实际，具体可规定对相对人的重大不利行为可诉，对轻微不利行为、受益行为及调职、任命行为不可诉。
　　值得一提的是，我国还有数量庞大的“准公务员”，如聘任制公务员、行政机关中的事业编制人员、法律法规及规章授权的具有公共事务管理职能的事业单位和工会、共青团、妇联等人民团体、群众团体机关以及学校、医院中除工勤人员外的工作人员。2005年就有人统计全国事业单位有125万个，人数已超过3035万人，是公务员的4.3倍，占财政供养人数的近80%，其领导等人还享有行政级别并占当地同级干部职数。“准公务员”与正式公务员除在人为设置的名义上有区别外，在管理模式和履行职责上并无实质不同，对上述类似公务员的重大不利准内部行政行为也应当纳入行政诉讼的受案范围。而现行制度中其人事争议适用民事诉讼程序是不妥当的，对所有公务人员对内部行政行为的诉讼应统一适用同一程序即行政诉讼程序。
　　(二)程序衔接。由于现行法律对内部行政行为规定了系统的救济程序，为了维护法律的稳定和行政机关的权威与效率，因此应当重视诉讼程序与现有内部行政救济程序的有效衔接问题。可考虑将内部的申诉等程序前置于诉讼，也可将部分内部行政行为纳入行政复议范围，把复议也前置于诉讼，在相对人穷尽了内部救济措施后才可起诉，将诉讼作为其权利的最后保障，从而形成申诉—复议—诉讼的系统救济程序。这样既避免了相对人动辄诉讼，把相当部分内部行政纠纷消化在了行政程序内部，也可使部分纠纷有司法保障，还与劳动人事争议处理程序（仲裁前置）基本一致，从而使法律制度在整体上达到平衡。
　　(三)对内部规定的审查。现实中很多行政机关自行制定了许多内部规定，其形式五花八门，有时是正式文件，有时是会议纪要，有时甚至是领导的口头表述等。“县官不如现管”，这些内部规定在实践中往往执行得相当好，甚至比国家的法律法规政策执行得更有力，相当多的内部具体行政行为就是根据这些规定作出的。审查内部具体行政行为时，是无法绕开这些内部规定的，而这些规定就是内部抽象行政行为，对其也应进行司法审查。 “如果某一具体行政行为被撤销，而作为该行为依据的规范性文件却仍然有效，实在于理难通。其结果必然导致相同的违法具体行政行为再现，产生不必要的重复诉讼，或者任其继续损害人民权益••••••而且使终审法院陷入尴尬境地。”
　　实践中，基于能动司法的理念，可以探索相对人仅就对其权益有重大不利影响的内部规定提起诉讼案件的审理。在法律未修改之前，作为权宜之计，参照《行政复议法》第7条的规定和最高人民法院的指导意见， 在审查内部具体行政行为时对相应的规章以下内部规定一并进行审查，在裁判理由中对合法、合理、适当的承认其效力；对违法的则予以否定。在必要时还可发司法建议，亦可根据最高人民法院《关于在全国法院开展“白皮书”活动的通知》发出相应的行政审判“白皮书”，建议有关机关对违法的内部规范性文件予以纠正。
　　(四)对上级指示诉讼的审理。由于众所周知的原因，上级指示对下级行政机关行政行为的影响非常大，甚至超过法律法规。下级行政机关遇到不好解决的问题时经常习惯性地向上级请示，上级机关及其领导也时常对下级机关做指示，具体表现形式为批复、答复、批示、通知、命令等，有时是书面的，有时是口头的如电话指示等。其直接作用对象是内部相对人，最终作用对象则有时是内部相对人，有时是外部相对人。而该指示一旦对相对人的权益实际产生重大不利影响，便产生了可诉的问题。虽然法律及司法解释对此没有明确规定，但在审判实践中已有相关案例，如被姜明安教授称为“内部行政行为诉讼典型案例”的建明食品公司诉泗洪县政府检疫行政命令纠纷案。 由于下级机关对上级指示及命令负有服从和执行的义务，《公务员法》第54条也有“执行后果由上级负责”的规定，因此应把作出指示的上级机关作为被告， 把执行指示的下级机关作为第三人参加诉讼。这样才能促使行政机关依法行政，减少或杜绝行政行为的随意性和上级机关滥用职权。
　　四、结语
　　突破现行行政诉讼制度禁区，将具有很大可诉性的对相对人基本权利有重大不利影响的内部行政行为纳入诉讼，对内部行政行为进行最低限度的司法审查，不仅必要而且可行。对此专家学者多年来就有不同角度和程度的论述，本文的探析尚属浅陋。但是无论多么优秀的法学理论研究成果，只有最终为立法机关所重视并采用，转化为具体的法律条文，在全社会广泛适用，才能最大程度地实现其价值。因此我们对已正式列入本届全国人大常委会立法规划的行政诉讼法的修改和列入国务院立法计划的行政复议法的修改有着更高的期待。